點擊文末「」，可訂閱《文化縱橫》2018年全年新刊。
呂德文 /華中科技大學中國鄉村治理研究中心
《文化縱橫》微信：whzh_21bcr
［導讀］本文作者注意到，近年來中國基層權力正在發生某種微妙的變化——部分基層權力不再依靠大多數群眾的支援，而是依靠非正式權力及少數「地方豪強」的輔助。這就導致中國基層治理失序、基層權力走向失控；國家的正式權力日益被排擠出基層，而「非正式權力」則在其中不斷滋生，倘若不解決這一問題，國家權力的合法性勢必會遭到損害。
▍灰色利益鏈
基層的國家權力不斷地和「社會」產生衝突，成為當下一個值得關注的現象。而它的發生邏輯和過去已經不一樣了。
現代社會的一個特徵是變化越來越快。社會結構及其中的利益格局的變化是這樣，基層的國家權力運作也如此。
總體上而言，中國社會仍是明顯的金字塔或倒丁字型結構，這意味著，存在一個巨大的底層社會，缺乏中間階層。
在這個背景下，近年來國家試圖改變這一狀況，鼓勵市場和資本發揮作用，培育中間階層。而恰恰在這個過程中，社會結構進一步變化，導致了基層國家權力運作上的一個變化，具有新特徵的權力失控被召喚出來。
簡單描述一下就是：在大量的國家資源往基層輸送過程中，基層社會的資本流動越來越活躍，地方資源資本化的趨勢越來越明顯，那些或明或暗支配資源的「強人」和「狠人」獲得了迅速崛起的機會，基層因此形成了一批食利階層，並催生了灰色利益鏈條。
近來的基層治理失序、權力失控主要表現在漸漸形成了龐大的「灰色社會」，其成員主要包括半正式的行政人員、贏利型的基層領導人、不法商人、「混混」等，他們既非傳統的保護地方利益的精英，又非維護國家利益的體制精英，而是尋求個人利益最大化的「地方豪強」。
在地方資源資本化的過程中，「地方豪強」採取各種手段承包工程項目，積極承接國家向地方的利益輸送，他們往往通過各種巧妙手段攫取公共利益，強佔他人權益，隱蔽地控制地方社會。而一些享有資源和地緣優勢的地方成為資本的寵兒，不法官員從中尋租，基層官員為了自身利益，也傾向於默許甚至藉助「地方豪強」的力量，採用非正式的手段治理社會，為了實現政績，甚至不惜執法犯法。
應該說，當前一些基層官員已經異化為「廠商」性質，有強烈的逐利動機。「地方豪強」與不法官員這兩個食利階層有明顯的合流趨勢，或者「豪強」慢慢「政治化」，成為基層行政中的新代理人，或者基層官員「去政治化」，成為灰色利益鏈條中的一環。他們構成穩固的利益聯盟，是灰色利益鏈條的兩個主體。
值得一提的是，在房屋拆遷的過程中，催生了很多依靠巨額補償和地租收入而不事生產的寄生群體。不能得到公正補償的人，則不停上訪，他們成為「新弱勢群體」。在維穩的名義下，食利階層為了維護自身利益，有時通過正式或非正式權力打壓「新弱勢群體」的利益訴求，有時容許將部分利益分配給他們，「新弱勢群體」也成為灰色利益鏈條中的一環。
簡而言之，當前的基層社會利益格局是以基層權力為核心的利益網路。
▍基層權力清單
基層權力本身既要在國家行政體系中安全運轉，又要儘可能地創造政績，還要滿足新食利階層和「新弱勢群體」的利益訴求。由此，基層權力被網羅進了一個更為龐大的權力和利益相互交錯的結構中，這一結構決定了基層權力出現失控現象的基本邏輯。
近年來，中央政府加大了對基層政權的監控，一些地方行政有意規避基層政權的參與，財政、土管、公安等重要的行政事務實行垂直管理，交通、醫療、教育、水利等基礎設施建設資金也進行專項管理，這使基層政權失去了重要的治理資源。為了維持運作，基層政權必須花費大量的精力向上爭取項目，向外招商引資，而無動力搞好群眾工作，只能啟用運動式的治理方式，大量採用非正式行政手段來彌補常規治理工作的不足。
與壓力型體制共生的是錦標賽體制。在自上而下的考核體系中，既有嚴格監控基層政權行為的指標，比如維穩、計劃生育等一票否決事項，又有鼓勵基層政權發揮自主性的指標，比如GDP。各地在確保不出現一票否決的情況下，在競爭性指標中展開競賽，競賽的優勝者即可在政績考核中佔優。基層官員的逐利行為並不僅僅是為了獲得經濟利益，更重要的是在錦標賽體制中佔據主動。
在應對壓力型體制和錦標賽體制的過程中，基層社會逐漸形成了一個權力的利益網路。
以基層權力為中心的利益網路，豐富了基層的權力清單。由於上級政府加大了對基層權力的監控，基層政權的正式權力有所弱化，基層直接汲取社會資源的權力也漸被剝奪。但是，大規模的財政轉移支付及主動的招商引資，又強化了基層的隱性權力，它們掌握著大量的國家政策資訊，還部分掌握了分配國家資源的權力，讓它們擁有了「選擇性政策執行」的權力，有更大的空間進行彈性行政，為基層食利階層提供利益輸送。
因此，一旦這個網路被蛻變的基層官員用於牟取私利，財政轉移支付將成為主要的利益輸送方，外來資本與地方資源的結合是另一個重要的利益輸送渠道，而承接這些利益的往往是「灰色社會」的成員，蛻變的基層官員則成為利益輸送方和利益承接者之間的「經紀人」。
蛻變的基層權力掌握了大量的權力和資訊資源，是實現外來項目落戶的理想中介人，也是可能的尋租人，只不過，通過與「地方豪強」的聯盟，使得一些尋租活動變得隱蔽化。由於基層權力與「地方豪強」之間形成了灰色利益鏈條，就很容易在市場行為中偏向於「地方豪強」而損害普通民眾的權益，「地方豪強」也情願協助基層權力以「擺平」不穩定因素。
▍代理人體制
既要儘可能創造政績，又要控制社會矛盾，不至於因維穩不力而受到問責，在新的社會結構和利益格局下，基層權力的運作也隨之發生了變化。
在國家政權體系中，基層行政具有運動式治理的特徵，一段時間內集中絕大部分行政力量完成某一件重要工作，其他工作則放置一邊，其表現是基層權力得花費大量的行政力量完成各種「整治」和中心工作，對一些不甚重要的(但對民眾而言卻有可能是必需的)行政事務應付了事。
為了安全，基層官員在一線行政中創造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人員輔助行政，盡量通過柔性管理的手段達到效果，一旦出現行政瑕疵，也可以找到替罪羊。曆次的基層權力失控事件幾乎都有類似的特徵，行政過錯由「臨時工」擔責，聯防隊員和城管(協管)一線執法幾乎常規化。
為了彌補基層行政力量的不足，「地方豪強」被納入基層權力的運作過程中。這樣就可以充分利用一些「地方豪強」所具有的「強」和「狠」的特點，完成行政事務---他們所具有的經濟和社會資源，有利於基層在短期內完成上級指派的剛性任務；一些「狠」的豪強，有利於有效制衡部分新弱勢群體。
這事實上構建了一個新代理人體制。與傳統的代理人體制根本不同的是，新代理人體制主要是依靠灰色利益鏈條連接起來的，代理人經常在基層權力和民眾之間尋租，不再受意識形態、法律和地方性規範的規制，那些黑白兩道通吃的「地方豪強」逐漸成為一些基層官員的寵兒。
一旦維穩成為一票否決的考核事項，基層權力就得想盡辦法延緩社會矛盾的爆發，卻因此進一步固化了基層權力的利益網路，加深了社會結構的緊張。
總體上看，這種新代理人體制是短視的，是適應當前基層社會利益格局變化的產物，而非有效控制食利階層崛起的方法。「地方豪強」和非正式行政製造了基層治理中的非正式權力。基層官員很少使用正式權力侵害民眾權益，卻有可能默許、慫恿非正式權力侵害民眾權益。基層權力侵犯民眾權益的行為，主要就是有意利用非正式行政手段卻無法對其有效約束的結果。
由於這些行政技術具有普遍性，就難保某些地方在某個時刻發生嚴重事件，基層權力失控現象在所難免。
▍警惕基層權力蛻變
蛻變基層權力短視的行政方式，進一步壯大了基層社會的食利階層，也進一步彰顯其逐利性質，它們共同導致基層社會結構的斷裂，也讓普通民眾和一些真正的弱勢群體權益受損，激起了社會矛盾。而為了維穩，某些基層官員又進一步依賴於代理人及非正式行政手段控制基層，最終使得基層權力失控，基層陷入了一個怪圈：短視的基層行政方式→基層社會食利階層壯大→基層社會矛盾加劇→進一步採用短視的基層行政方式。
一些地方基層權力失控的表現在基層，但根子卻在體制，由於基層權力傷害普通民眾權益的惡性事件經常發生，官民對立情緒難以化解，這反過來強化了壓力型體制。
一旦維穩成為一票否決的考核事項，基層權力就得想盡辦法延緩社會矛盾的爆發，卻因此進一步固化了基層權力的利益網路，加深了社會結構的緊張。這意味著，基層食利階層更難受到控制，普通民眾的權益更容易受到侵害。
總而言之，灰色利益鏈條的存在，表明近些年來一些基層權力的基礎在發生微妙的變化，一些基層官員發生蛻變，部分基層權力不再依靠大多數群眾的支援，而淪為依靠非正式權力及少數「地方豪強」的輔助。隱性權力越是壯大，正式權力愈是無法發揮有效作用。這一行政方式，將不可避免地損害權力的合法性，必須引起我們足夠的警惕。
本文首發於《協商論壇 》2017年第8期，原標題為「基層權力失控邏輯管窺」。圖片來源於網路，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫著作權方。
文化
縱橫
打賞不設上限， 支援文化重建
轉載須知
後台回複「轉載」獲取授權
進入微店
點擊「-進店」進入
投稿郵箱
[email protected]