1、
春節前與尚在林業系統內工作的校友同學見面，說起「林家鋪子」的未來，不免又是玩笑性質的猜猜猜。林業系統主管部門的行政級別，1998年從林業部降為副部級的國家林業局，至今已20年。每次政府機構改革關口，坊間都會演繹兩出「猜未來」遊戲。
只是這一次，變化似乎更切近了。
3月2日，看《中央通過深化黨和國家機構改革決定》的新聞，注意到「轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置」部分，有這句：「改革自然資源和生態環境管理體制」。
至少有一項改革，是肯定包括在這短短一句中的。這就是2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），指明「建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務」，「國家公園是我國自然保護地最重要類型之一」。
我當初高考報了後來就讀的那所林業大學，最主要的原因，就是一眼看中了叫做「自然保護區資源管理」的專業名稱，當時是全國惟一，覺得又酷又神聖。本科畢業論文，是《中國自然保護區分佈的數量分析》。參加工作后，一直做野生動物與自然保護區領域的工作，最常拿出來誇耀的，是自己曾經負責了雅魯藏布大峽谷和羌塘兩個國家級自然保護區和其他若干自治區級自然保護區的科考和總體規劃。
現在看來，隨著上述管理體制改革很可能在不遠的將來落實，我多年工作生活中所熟稔的「自然保護區管理體系」，可能要離開很多人的視野，至少會很大程度地邊緣化。
而這項改革，影響所及，從公益性的自然資源保護，到國民的旅行目的地。它的改革路徑，也是一種全新模式，其成敗得失，似乎不僅限於某個系統一隅了。
2、
繞不過去的問題，一是何為國家公園，二是與以往據主體地位的自然保護區相比，國家公園有哪些不同。
2017年9月，國家發展改革委就建立國家公園體制總體方案答記者問時，這樣回答：「與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。」
歸納一下，新的國家公園與以往的自然保護區相比，突出特點可以稱為「大一統」。
「大」容易理解。所謂「一統」，一是在「名」上，要以「國家公園」的體系，整體上定義中國的自然保護地，二是在「實」上，實現集中統一的管理。
在已有的試點中，例子很多，比如浙江錢江源、福建武夷山等國家公園試點，最明顯的特點就是「大」，直接合併了之前的多個自然保護區、森林公園、風景名勝區。「大」，典型性和代表性就更強，生態系統就更完整。
至於「一統」，《建立國家公園體制總體方案》說得也很清楚，「構建以國家公園為代表的自然保護地體系。進一步研究自然保護區、風景名勝區等自然保護地功能定位」，並「明確了未來統一管理的方向，建立統一管理機構……由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責。」
野生動物和自然保護區管理，是林業部門此前最重要的工作內容之一，這個現實，不可避免地會影響到政府機構改革的走向。
3、
既為改革，自必是對改革對象的揚棄甚至顛覆。國家公園的「大一統」特點，也必然地指向之前自然保護區體系的問題，
比如「大」，就應指向之前的「小」，至少是相對的「小」，或者說，「還可以更大而沒實現」。在自然保護區的相關標準來說，就是面積小，導致生態系統不夠完整，生境破碎、割裂，孤島化嚴重，諸如此類。
而「一統」，更是指向長期以來自然保護區管理上被詬病最多的地方。從概念體系上，包括自然保護區在內，各種自然保護地名目確實很多，包括地質公園、森林公園、濕地公園、風景名勝區等約十餘種。從管理體系上，更地域分割、部門分治，對於許多保護地而言，每掛一塊新牌子，意味著又多了一位「婆婆」，「九龍治水」，絲毫不誇張。
按《總體方案》，國家公園設立后整合組建統一的管理機構，履行國家公園範圍內的生態保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協調與當地政府及周邊社區關係。可根據實際需要，授權國家公園管理機構履行國家公園範圍內必要的資源環境綜合執法職責。「由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責」，而且「國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型」。
4、
不過，「大一統」真的是新的「國家公園」體制相較於既有「自然保護區」體系的最大優勝之處嗎？
真不見得。
這麼說，當然並非出於我對「自然保護區」這一名目的偏愛與執念。
儘管到今天對國家公園的概念有很多闡述，但真正把國家公園體制與自然保護區體系對照來講的，其實不多。事實上，要把現實中的國家公園和自然保護區區分開來，相當難。甚至到現在，國家公園和自然保護區之間，歷史上是個什麼關係，未來是個什麼關係，仍然缺少權威說法。
先說國家公園。國家公園出現較早，目前已有100多個國家建立了國家公園。1994年，世界自然保護聯盟（簡稱「IUCN」）在布宜諾斯艾利斯召開的「世界自然保護大會」上提出了「IUCN自然保護地分類體系」。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實踐，將各國的保護地體系總結為6類，國家公園為類別II，定義為：「大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特徵，同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和遊憩的機會。」
美國的國家公園風景與之相對應的，是兩個I類自然保護地，為「Ia：嚴格自然保護區」和「Ib：原野保護地」。
國家公園與自然保護區，在這個框架下是互相不統屬的、但有可能有交集的範疇，它們都在「自然保護地」下。此外，自然保護地還有其他一些類型，比如自然紀念物等。
當初學自然保護區課程的時候，自然保護區是可以分為狹義和廣義兩個概念的，廣義的自然保護區，其實也就是前面說的大的「自然保護地」概念。狹義的「自然保護區」，則是中國最早的自然保護區類型。中國自然保護體系建設，最早來自前蘇聯，特點是管理刻板，種類少，有濃厚的計劃經濟與行政管理色彩。
但是，改革開放后，中國自然保護區開始接受更多的現代理念，包括歐美國家公園的理念，並應用於實踐。所以，儘管嚴格按照《自然保護區條例》的定義，我國所有的自然保護區都應屬於IUCN自然保護地類別Ia，即嚴格意義的保護區，但從實際管理角度看，很多中國自然保護區兼具生物多樣性保護和接待遊客的功能，因此實質上屬於類別II――「國家公園」。類別II雖然部分作為旅遊區對遊客開放，但其對生物多樣性的保護力度很大。
在《自然保護區條例》中，從區劃到分類，也都預留了很大空間。比如說，根據《自然保護區條例》，在保護區的實驗區內，是可以從事除一些特殊禁止項目之外的生產、旅遊等項目的。
也是因為這個原因，以往國家公園、森林公園和自然保護區等不同名目的規劃，從功能、分區、設計到預算，大同小異，相當多文本都幾乎可以直接拷貝。
「IUCN自然保護地分類體系」很大程度會考慮到保護的嚴格程度。但在中國，沒有哪個保護地，無論是自然保護區，還是國家公園，不試圖在「保護」與「開發」這兩個矛盾中做到平衡。在名義上保護級別最為嚴格的自然保護區，規劃文本中通常也有專門的旅遊開發章節，甚至會列入部分經費預算；而在哪怕最為開放的森林公園或風景名勝區，也會列入相關的保護內容。實際上，在以往，「風景名勝區」對外使用的，就是「國家公園」的英文名稱。
通常來說，國家公園的保護嚴格程度，應當比自然保護區更寬鬆。但按照《總體方案》：「國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域……，實行最嚴格的保護。」「國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、遊憩等綜合功能。」改革后中國國家公園的主體目標，與原來的自然保護區相比，只會更嚴格。「國家公園」在定性上趨嚴，「自然保護區」在實踐中從寬，兩者的距離就更近了。
而多年來，自然保護區管理部門一直試圖將風景名勝區、森林公園，都置於一個至少是廣義的「自然保護區」概念之下。也就是說，之前，是「自然保護區」努力「一統」，今後，是「國家公園」「一統」，成為最主要的也更高層級的體系。至於那些沒有被划入國家公園的自然保護區及其他保護地怎麼辦，《總體方案》說，還要研究。
那麼新的國家公園和自然保護區的概念，有沒有本質區別呢？至少從目前公開的權威部門所闡述的內容來看，區別沒有那麼大。
也因為這一點，新的國家公園體系恐怕還需要更多的探索。而積弊能否去除，也要看這些積弊的根源在哪裡。
比如，自然保護地名目多，沒有「統一」，是不是個問題，其實並不能一概而論。目前中國不同保護地之間的管理，主要是度的區分。保護地類型的多樣性豐富，理論上講，更有利於在最大範圍內，覆蓋不同保護層級和保護模式需求的對象。甚至所謂「九龍治水」，問題很多，但也有讓各部門和地方各盡其責，充分發揮積極性的一面。利弊並非全無討論空間。
再比如面積大小。原有的自然保護區，很多時候面積小，「碎片化」，倒也不是規劃者沒眼光沒魄力，而是因為保護區規劃評審，本身有一套標準，像為了保證規劃的保護區內不會有大量人類活動區域，或為了避免保護區內出現大型生產企業，就盡量收縮，或者乾脆把一些人類密集活動區域劃到保護區外。如果僅僅是將這些原來迴避的區域合在一起，擴大了保護範圍，也不過相當於把原有保護區的「錄取標準」放鬆，並不能自動實現預期的更好保護效果。
5、
那麼管理體制改革的意義在哪裡？
我的理解是，新的國家公園體制，觸及了極為重要的兩「權」：一是所有權，二是管理權。
所有權，按照《總體方案》，「國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。其中，部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，其他的委託省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。」同時，「按照自然資源統一確權登記辦法，國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。」
管理權，包括「中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的，地方政府根據需要配合國家公園管理機構做好生態保護工作。省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的，中央政府要履行應有事權，加大指導和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管等職責。」
簡單地理解，由於所有權和管理權的「集中向上」，相當於把國家公園，至少大的國家公園，變成了一個「生態特區」。在我看來，這是此次改革的實質變化。所有權和管理權的問題，一直以來，都是困擾自然保護區管理的根本問題。這些問題解決了，相比之下，「九龍治水」，或者保護區大一點小一點，倒真不是多大的事情。
三江源國家級自然保護區前兩年的三江源國家級自然保護區盜礦點事件，《自然保護區條例》第二十六條規定，「禁止在自然保護區內進行開礦、採石、挖沙等活動」，三江源國家級自然保護區成立於2000年，而涉事企業2008年才從青海省國土資源廳取得採礦權，當年的相關礦權批複存疑。不管真實情況如何，從經驗來說，一個縣處級的國家級保護區管理機構，人事編製都在地方，假使地方政府出現違規，要求管理部門硬碰硬頂回去，是有些難度。
而未來的體系下，比如某兩省交界處的兩三個保護區及風景名勝區合併成一個國家公園后，將由國家專門管理部門直接管理。地方上相關省份可能需要出人員編製，也可能不需要，但具體插手事權的情況，會少很多。即使有違規情況，國家公園管理部門也有底氣依法行事。
這些問題，在自然保護區時代存在不存在？有沒有嘗試過解決？顯然都是有的。今天的中國自然保護區體制，也不是一開始設計好的，是各方面力量，包括利益訴求博弈的結果。其中有些問題始終未能解決，無非是缺少必要的條件。其中最主要的幾個條件，是中央政府財力、中央對地方的協調，以及改革決心。
所以如果沒有「國家公園」，就用原有的「自然保護區」的名目，能不能實現「國家公園體制」的改革目標？我個人認為，也可以的。但是，因為在既有的「自然保護區」體系上，已經附著生長了太多的利益、人事糾葛，要想理順、重建，成本巨大，談何容易。相對而言，反倒是用一個「國家公園」的「新瓶」，把既有自然保護區及其他自然保護地的「番號」、「建制」打散再造，如此改革，會順暢很多。
好比有人對舊屋，是不斷翻新、補綴，有人則重起爐灶，拆倒再建，這是不同的改革路徑，前者頗類於「摸著石頭」，後者則大開大合。至於一些專家論證「國家公園」比「自然保護區」的理念如何先進，不妨視為增強改革合法性的必然之舉來理解。
這也是國家公園體制建立進程中，「頂層設計」被反覆提出的原因。自然保護區體系存在的問題，當然不止存在於這一個領域。大膽一點預期，建立國家公園體制，未必不能成為未來一些領域改革的全息模版。當然，在此之前，國家公園必須證明，這樣的模式確實可以興利除弊。比如收歸統管后如何保證地方在保護上的積极參与，如何降低「保護地直轄」在財政上造成的壓力――另起爐灶不難，難的是那些「老問題」，如何被妥帖地在「新瓶」里被消化掉。